Juriste et conseiller technique du ministre de l’Urbanisme, des Collectivités territoriales et de l’Aménagement des territoires, Pape Top dévoile les grandes ambitions du nouveau Programme national de renouveau urbain et d’habitat souverain.

Depuis des années, le gouvernement met en œuvre des programmes de construction de logements sociaux, mais les résultats semblent mitigés. Qu’est-ce qui n’a pas marché, selon vous ?

Il faut souligner que les politiques nationales en matière de logement ont connu plusieurs adaptations en fonction des situations économiques et sociales du pays. Cette évolution se distingue en trois phases. La première phase, c’est durant les deux premières décennies après les indépendances. On constate durant cette phase un rôle actif de l’État dans le domaine du logement, avec la mise en place d’institutions et de mécanismes pour satisfaire les besoins. Ainsi, deux sociétés immobilières publiques ont été créées : la SICAP et l’Office des habitations à loyers modérés (OHLM). Ces deux sociétés ont construit l’essentiel du parc de logements planifiés, aussi bien à Dakar que dans les autres villes, avec les HLM.

Il a en outre été créée la Société des habitations modernes (HAMO), qui a réalisé dans les zones de Guédiawaye les cités HAMO 1 à 6. De même, des initiatives ont été prises avec la création, en 1979, de la Banque de l’habitat du Sénégal. Durant cette période, on note également le développement du programme des parcelles assainies, avec l’aménagement à Dakar de 14 000 parcelles sur 400 hectares, pourvues d’équipements collectifs pouvant accueillir 140 000 personnes. Un programme semblable a aussi été réalisé à Thiès sur 60 hectares (1 200 lots). Ensuite, à partir des années 1980, les efforts de l’État en matière de politique de logement seront largement entravés par les politiques d’ajustement structurel. Cette situation va favoriser la libéralisation de la profession de « promoteur immobilier », la vulgarisation des coopératives d’habitat et la création de la Société centrale d’aménagement des terrains urbains (SCAT-URBAM).

Enfin, depuis 2000, on assiste au retour de l’intervention de l’État dans le secteur du logement. Ainsi, pour satisfaire les besoins créés par les inondations de 2005, l’État avait lancé en 2006 le Plan Jaxaay, qui avait comme objectif la construction de 3 000 logements. Le schéma du plan Jaxaay est reproduit en 2013 avec le plan « Tawfekh Yakaar ». Ce plan a permis la construction, à Tivaouane Peulh-Niague, de près de 2 800 logements sur un objectif de 4 000, au profit des familles victimes des inondations des départements de Pikine, Guédiawaye et Rufisque.

Après ces deux opérations, l’État va s’engager dans un processus mieux planifié avec l’adoption de la loi d’orientation sur l’habitat social, la signature d’une Lettre de politique sectorielle de développement (LPSD) 2021-2025 et la mise en œuvre de programmes de logements sociaux dans le cadre de l’Action 2 (Promotion de l’habitat social) du Programme 3. Ces derniers programmes se sont toutefois soldés par des contre-performances qui se justifient par un ensemble de facteurs…

Est-ce que des évaluations concrètes ont été faites au niveau du ministère, et quels sont les principaux constats ?

Des évaluations sérieuses ont effectivement été faites sur la base d’études poussées. Ces évaluations laissent apparaître des failles à des niveaux divers. D’abord, il y a les failles portant sur le cadre de gouvernance de l’exécution des programmes de logements. Ce cadre est marqué par un éparpillement des centres de décision non coordonnés, des manquements dans l’organisation et le fonctionnement des mécanismes de gestion (notamment le défaut d’opérationnalisation du guichet unique), ainsi qu'un manque d’implication des structures déconcentrées et des entités du secteur parapublic. Il y a ensuite les failles relatives au dispositif d’offre de logements sociaux.

On note par exemple : des dispositifs d’incitation attrayants non appliqués, telles que les exonérations fiscales et douanières ; une faiblesse des initiatives pour la promotion et le développement d’entreprises de production locale de matériaux ; des insuffisances dans la mise à disposition du foncier public aménagé ; une faible mobilisation d’assiettes foncières dans les pôles urbains. Il y a, en outre, la faible mobilisation d’assiettes foncières dans les ZAC et au niveau des collectivités territoriales ; des irrégularités dans la mobilisation des assiettes foncières ; l’absence de couverture budgétaire des marchés d’aménagement ; ainsi que le défaut de suivi-évaluation du projet des 100 000 logements.

L’évaluation a aussi montré des dysfonctionnements dans le dispositif d’accès aux logements sociaux. Il s’agit là de : la non-maîtrise des coûts, la gestion de la demande, des écarts dans le financement des VRD, le faible taux de couverture des garanties, la faible mobilisation de financements, etc. C’est autant de raisons qui ont influé négativement sur le déroulement des différents programmes.

Qu’est-ce qui a changé depuis 2024 dans la politique de construction de logements sociaux et pour quels résultats en termes de production de logements ?

Depuis 2024, l’État est en train de travailler, après évaluation des anciens programmes, sur la mise en place du Nouveau Programme national de renouveau urbain et d’habitat souverain, pour corriger les contre-performances des programmes antérieurs. En effet, nous avons pris le temps de la maturation, de la mobilisation foncière, de la structuration comme un véhicule d’investissement et de la mise en place des incitatifs d’investissement, notamment les dérogations fiscales et douanières. De ce fait, on peut légitimement espérer de meilleurs résultats dans la production de logements accessibles, mais aussi dans la redynamisation de l’économie sénégalaise qui, grâce à ce nouveau programme, va capter de très importants flux financiers et investissements directs étrangers.

La question du financement reste cruciale. Sur quels leviers l’État peut-il compter pour relever ce défi, surtout dans ce contexte de pression budgétaire ?

Au-delà de sa vocation urbanistique et sociale, le PNRUHS permet de prendre en charge cette équation. Le programme doit être appréhendé comme un véritable véhicule d’investissement, un instrument de mobilisation des capitaux et un levier potentiel de relance de l’économie nationale. En effet, le secteur du bâtiment et de l’immobilier entretient des liens étroits avec de nombreuses branches de notre économie. La construction de logements stimule la demande en ciment, en fer, en matériaux de construction, en équipements électriques et sanitaires, tout en mobilisant les entreprises du BTP, les bureaux d’études, les architectes, les ingénieurs, les artisans et les différents corps de métiers.

Chaque projet immobilier est ainsi susceptible de générer une chaîne de valeur importante, de soutenir l’activité des entreprises nationales, de favoriser la création d’emplois directs et indirects et de renforcer les revenus des ménages. Dans un contexte où le Sénégal doit consolider sa croissance, dynamiser son tissu productif et multiplier les opportunités d’emploi, l’investissement dans l’habitat peut constituer un puissant accélérateur de l’activité économique. À travers le PNRUHS, l’enjeu est donc de mobiliser les investissements publics et privés autour de projets structurants, capables de répondre aux besoins en logements, tout en générant des retombées économiques pour les entreprises, les travailleurs et les territoires.

Cette dynamique devra notamment favoriser les partenariats avec les investisseurs, faciliter l’accès aux mécanismes de financement et promouvoir, chaque fois que cela est possible, le recours aux matériaux, aux compétences et aux entreprises locales. L’enjeu est double : répondre à la demande pressante de logements décents et faire de l’investissement dans l’habitat un moteur de croissance, de création de richesses et de transformation économique au Sénégal. Le PNRUHS porte ainsi une ambition qui dépasse le seul secteur immobilier : celle de faire converger les impératifs de justice sociale, de développement urbain, de souveraineté économique et de création d’emplois.

Parallèlement à la production de logements, pourquoi l’État ne favorise-t-il pas l’accès au foncier pour les Sénégalais qui peuvent construire par eux-mêmes leurs propres logements, mais qui peinent à trouver une parcelle sécurisée ?

Absolument, le Programme national de renouveau urbain et d’habitat souverain combine essentiellement des logements clés en main construits et livrés par des promoteurs, mais aussi des parcelles ou programmes d'auto-construction encadrée, où le bénéficiaire reçoit un terrain aménagé, des plans types, un appui technique et un accès à des financements ou matériaux subventionnés pour bâtir lui-même son logement de manière progressive. Ces approches s'inscrivent dans la politique nationale de l'habitat, comme le programme des 100 000 logements ou les perspectives de 500 000 logements d'ici 2035, visant à diversifier l'offre pour les ménages à faibles revenus ou à revenus irréguliers.

En parlant de renouveau urbain, que prévoit le gouvernement pour lutter contre les bidonvilles qui pullulent un peu partout dans les centres urbains, en particulier à Dakar et dans sa banlieue ?

Face à cette situation de précarité urbaine, le gouvernement, dans son nouveau programme de renouveau urbain et d’habitat souverain, prévoit pour une large part la restructuration urbaine. Celle-ci est une opération de réaménagement global de l’organisation spatiale d’un quartier spontané, précaire ou mal structuré, sans nécessairement tout détruire, en y intégrant de nouvelles infrastructures de base. L’objectif est d’améliorer les voiries, viabiliser les réseaux, désenclaver la zone et procéder à la régularisation foncière des habitants. Contrairement à la rénovation urbaine, qui est une autre opération plus radicale consistant à démolir partiellement des bâtiments vétustes ou inadaptés (notamment les bâtiments menaçant ruine - BMR) pour construire du neuf à la place, l’objectif est ici de remplacer un patrimoine immobilier, diversifier l’offre d’habitat social et intégrer le quartier au reste de la ville.

Rappelez-nous les caractéristiques d’un logement social.

Il est péjoratif de parler de « logement social », ce qui ne fait pas vraiment allusion à la situation ; on devrait plutôt parler de « logement à prix accessible ». Le logement à coût accessible (souvent appelé logement abordable) désigne une habitation dont le coût global (loyer ou mensualité d'achat) est adapté aux capacités financières des ménages à revenus modestes ou intermédiaires, généralement de la classe moyenne.

Comment voyez-vous la ville sénégalaise du futur ?

Face aux enjeux climatiques et aux objectifs de développement durable, il est indispensable de repenser les mécanismes de production du logement et les modalités d’aménagement de nos territoires, afin de promouvoir des villes mieux planifiées, plus inclusives, plus résilientes et davantage adaptées aux besoins des populations. C’est dans cette perspective que s’inscrit le Programme de renouveau urbain et d’habitat souverain (PNRUHS), qui porte une ambition de transformation urbaine, sociale et économique du territoire national.

Le PNRUHS vise notamment à mieux planifier la croissance urbaine, à anticiper les dynamiques démographiques et territoriales et à promouvoir un modèle d’aménagement maîtrisé, durable et inclusif. Cette démarche passe, entre autres, par le développement de nouveaux pôles urbains, la réalisation d’écoquartiers modernes et la restructuration des quartiers spontanés ou précaires, dans une logique d’amélioration du cadre de vie et de réduction des disparités territoriales. Elle suppose également une attention particulière à la qualité urbanistique et architecturale des projets, à la disponibilité des infrastructures de base et à l’intégration des équipements collectifs indispensables à la vie des populations. Car il ne suffit pas de construire des logements : il faut aussi bâtir des quartiers fonctionnels, aménagés et équipés, offrant aux familles un environnement sain, sécurisé et propice au vivre-ensemble.